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土地督察机构履职监督行为“可诉”吗?

发布时间:2017-09-08      来源:中国国土资源报       作者:         打印       分享到
根据《行政诉讼法》、最高人民法院相关解释、《信访条例》等规定,土地督察机构不具有被告资格,对其提起的行政诉讼不符合法定起诉条件,不属于人民法院行政诉讼的审判权限范围;土地督察机构不具有查处案件的法定职责,不对外承担举报回复的行政法意义上的法定义务;起诉土地督察机构不履行层级监督职责、信访处理行为或不履行相关职责,不属于行政诉讼受案范围。

  

  自2015年5月1日实行立案登记制改革以来,截至2017年4月底,全国法院登记立案数量超过3200万件,同比上升39.83%。当场立案率超过95%,群众反映的“立案难”问题基本根除。与此同时,近年来国家土地督察机构也被卷入诉讼当中,继而引发其履职监督行为是否具有可诉性的争议。

  案例分析——

  26件诉督察局不履职

  案件均被法院驳回

  据不完全统计,2015年以来,全国各级人民法院审结的诉国家土地督察机构不履行投诉举报事项查处、监督、答复职责案件共26件,涉及8个派驻地方国家土地督察局。

  从案件审理结果看,作出程序性裁定驳回的有20件(一审13件、二审6件、再审1件),作出实体判决驳回的有4件(一审3件、二审1件),裁定准许撤诉的有2件(一、二审各1件)。

  从驳回理由和依据看,因各派驻地方的国家土地督察局系经国务院授权由国土资源部向地方派驻的督察机构,以其为被告提起行政诉讼不属于人民法院行政诉讼的审判权限范围,裁定驳回9件;督察局履行监督检查职责,不直接查处案件,以其为被告提起行政诉讼缺乏事实和法律依据,不属于人民法院行政诉讼的审判权限范围,不符合法定起诉条件,裁定驳回7件;督察局基于层级监督关系形成的监督管理,不直接设定当事人新的权利义务,以其不履行内部监督职责提起的诉讼不属于行政诉讼受案范围,裁定驳回2件(其中1件以同一理由裁定撤销一审法院实体判决);督察局履行监督检查职责,不直接查处案件,当事人向其申请查处土地违法问题的行为属于通过信访形式反映问题,应通过信访程序予以解决,不属于行政诉讼受案范围,裁定驳回2件;督察局没有查处土地违法行为的法定职责,诉讼请求无事实依据和法律依据,判决驳回4件。

  由此可见,相关法院对当事人诉督察局不履职案件均予以了驳回,但因审理的角度和依据不同,出现了是否具有可诉性的争议。从总体情况看,尽管这些案件存在审理的法院不同、层级不同、理由依据不同、被告不同等情况,但审理的结果存在趋同性(作出程序性裁定驳回的占83.3%),即土地督察机构履职监督行为不可诉。

  法理探究——

  被告不适格,不具有案件     查处职责,内部层级监督和

  信访事项处理不可诉

  从这些案件审理结果可以看出,对照现行法律法规和相关政策,土地督察机构履职监督行为不可诉的主要依据有四个方面,除因其被告不适格外,还与其履行内部层级监督职责、不直接查处案件等有关。

  被告不适格。土地督察机构依据《国务院办公厅关于建立国家土地督察制度有关问题的通知》(国办发〔2006〕50号)等相关文件设立。“50号文”规定,国务院授权国土资源部代表国务院对各省、自治区、直辖市及计划单列市人民政府土地利用和管理情况进行监督检查;在国土资源部设立国家土地总督察办公室;由国土资源部向地方派驻9个国家土地督察局,代表国家土地总督察履行检查职责。由此可见,土地督察机构是经国务院授权委托履行监督检查省级及计划单列市人民政府土地利用和管理情况的行政机构。因此,根据《行政诉讼法》第十四至十七条、第二十六条,以及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十一条等规定,土地督察机构不具有被告资格,对其提起的行政诉讼不符合法定起诉条件,不属于人民法院行政诉讼的审判权限范围。

  不具有案件查处法定职责。根据“50号文”的规定,各派驻地方的国家土地督察局负责对其督察范围内地方人民政府土地利用和管理情况进行监督检查,不改变、不取代地方人民政府及其土地主管部门的行政许可、行政处罚等管理职权,不直接查处案件,对发现的土地利用和管理中的违法违规问题,由国家土地总督察按照有关规定通报监察部等部门依法处理。同时,《土地管理法》第六十六条规定,县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。因此,土地督察机构不具有查处案件的法定职责,不对外承担举报回复的行政法意义上的法定义务。当事人就土地督察机构不履行查处职责提起行政诉讼,缺乏事实和法律依据,不符合《行政诉讼法》第四十九条第(二)项、第(三)项的法定起诉条件。此外,对于单纯的公益性举报,基于举报的案件与当事人之间不具有利害关系,依据《行政诉讼法》第二条、第四十九条第(一)项的规定,不符合法定起诉条件,不属于行政诉讼受案范围。

  内部层级监督不可诉。根据“50号文”及《国土资源部关于印发国家土地总督察办公室和国家土地督察北京局、上海局“三定”方案的通知》《国土资源部关于印发国家土地督察沈阳局等七个局“三定”方案的通知》,土地督察机构代表国务院履行对省级及计划单列市人民政府土地利用和管理情况的监督检查职责,不直接查处案件。此种基于层级监督关系形成的监督管理,不直接设定当事人新的权利义务,当事人可通过直接起诉相关人民政府或所属工作部门作出的行政行为来维护合法权益。根据《行政诉讼法》第二十六条及最高人民法院在最高法行申1394号案件(2016)中的行政裁定意见等案例,起诉土地督察机构不履行层级监督职责,不属于行政诉讼受案范围。

  信访事项处理不可诉。根据《信访条例》、“50号文”和土地督察机构“三定”方案规定,土地督察机构对信访举报反映地方土地利用和管理方面的问题,可按照信访工作“属地管理、分级负责,谁主管、谁负责”的原则,转送有权处理的行政机关办理和答复。同时,《信访条例》对信访人不服信访答复意见的,明确了复查、复核等救济途径,如信访人穷尽救济途径或自愿放弃救济,信访事项即告终结。此外,最高人民法院《关于不服信访工作机构依据〈信访条例〉处理信访事项的行为提起行政诉讼人民法院是否受理的复函》中指出:“信访人对信访机构处理行为或不履行相关职责不服提起行政诉讼的,人民法院不予受理。”因此,起诉土地督察机构信访处理行为或不履行相关职责,不属于行政诉讼受案范围。

  化解途径——

  建立群众反映问题台账,

  督促地方及时化解矛盾

  尽管土地督察机构相关应诉案件审理结果可预期,一些当事人因不了解土地督察机构的职责,对其履职监督行为不可诉存有疑惑,仍寄希望通过诉讼促其解决问题。这不仅不利于问题解决,造成行政资源、司法资源的浪费,也影响土地督察机构的工作和形象。

  尽心尽力维护群众权益是督察工作的出发点和落脚点,土地督察机构应立足全面贯彻落实依法治国方略、维护群众合法权益,主动履职担当,采取有效措施,从源头上减少和化解矛盾纠纷。

  强化宣传引导,让公众了解并支持土地督察机构。只有了解,才能理解;只有理解,才能支持。通过门户网站、报刊、电视等媒体及相关督察活动,主动公开和宣传土地督察机构设立依据、职责权限、工作程序、督察成果及行政应诉案件裁定结果等,使公众更加了解督察机构,消除误解。在接待群众投诉举报时,既要宣传土地管理政策法规,又要宣传土地督察机构职责和相关处理程序,引导其按照法定途径反映诉求、解决问题。同时,加强与法院的沟通联系,推动在立案登记阶段对土地督察机构相关案件依法裁决不予受理或不予立案,以避免诉讼中“程序空转”。

  积极主动作为,有效维护群众合法土地权益。对群众反映的土地违法违规问题,应高度重视,加强问题线索台账管理,依职权分类做出处理。其中,涉及反映省级及计划单列市人民政府土地利用和管理方面问题的,及时了解情况,对举报属实的,督促相关政府依法进行处理;对举报不实的,向群众做好解释工作。涉及反映其他土地利用和管理方面问题的,及时转交有权处理的政府或部门办理答复,做到“件件有着落、事事有回音”。同时,结合年度土地督察工作安排,适时对群众反映的突出问题进行督察督办,促进问题有效解决。

  推动地方政府落实主体责任,依法及时就地化解矛盾。充分尊重和落实地方政府土地利用和管理主体责任,主动加强沟通,广泛宣传土地管理政策法规,切实增强地方政府依法征地用地、维护群众合法权益的意识。适时向地方政府通报群众反映和督察发现的主要问题,督促依法妥善处理到位,并深入查找问题根源,健全完善相关机制,从源头上防范和化解矛盾,力求将问题发现在初始、解决在基层。

 

  典型案例■■■■■

  1.薛某诉南京督察局不履行责令限期整改义务案。2015年9月,薛某向南京督察局邮寄《限期整改申请书》,后以该局不履行法定职责向北京市西城区人民法院提起诉讼。2016年7月,北京市西城区人民法院经审理认为,原告以南京督察局为被告提起行政诉讼不属于人民法院行政诉讼的审判权限范围,不符合法定起诉条件,裁定驳回原告起诉。薛某不服,向北京市第二中级人民法院提起上诉。2017年5月,北京市第二中级人民法院经审理认为,南京督察局履行监督检查职责,不直接查处案件,不负有上诉人申请的该项职责,上诉人的起诉不符合法定起诉条件,上诉请求缺乏事实和法律依据,裁定驳回上诉、维持一审裁定。

  2.张某诉南京督察局不履行土地行政管理法定职责案。2015年12月,张某向南京督察局邮寄《行政查处申请书》,后以该局不履行土地行政管理法定职责向南京市中级人民法院提起诉讼。2016年6月,南京市中级人民法院经审理认为,南京督察局履行监督检查职责,不直接查处案件,原告提起的诉讼不属于人民法院行政诉讼的审判权限范围,裁定驳回原告起诉。张某不服,向江苏省高级人民法院提起上诉。2017年5月,江苏省高级人民法院经审理认为,上诉人对被上诉人不履行内部监督检查职责提起的诉讼,不属于行政诉讼受案范围,裁定驳回上诉、维持原裁定。

  3.武某等8人诉济南督察局不履行法定职责案。2016年2月,武某等8人向济南督察局邮寄《依法查处违法占地行为申请书》,后以该局不履行法定职责向北京市西城区人民法院提起诉讼。2016年10月,西城区人民法院经审理认为,原告通过信访形式反映问题,其对信访答复不服,应启动复查、复核程序,起诉不属于行政诉讼受案范围,裁定驳回起诉。武某等8人不服,向北京市第二中级人民法院提起上诉。2016年12月,北京市第二中级人民法院经审理认为,行政机关办理信访答复的行为不属于行政诉讼受案范围,上诉人的起诉不符合法定起诉条件,裁定驳回上诉、维持一审裁定。

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