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交通项目用地如何驶入法治轨道?

发布时间:2018-09-07      来源:中国国土资源报       作者:         打印       分享到

  

  道路交通类项目用地,包括公路、铁路和城镇村道路及施工所需的制梁场、拌合站等临时用地。从近年来督察情况看,在一些地区,道路交通类项目违法用地面积连续多年占违法用地总量的五成左右,有的甚至高达七成,问题数量居高不下,且屡查屡犯,成为违法用地治理的一大顽疾。

  道路交通类项目违法用地的四种情形

  综合近年来督察发现的问题,道路交通类项目违法用地主要存在四种情形:

  未报即用,即根本没有考虑用地报批就占地动工建设。从近年来督察情况看,道路交通类项目违法占地面积中未报即用虽然处于下降趋势,但占比均未低于五成。如东部某省2016年、2017年、2018年未报即用比例分别为69.5%、60.6%、54.2%。

  边报边用,即道路交通类项目农用地转用和土地征收审批材料已报至省政府,但尚未获批就动工建设。近年来,道路交通类项目违法占地面积中边报边用的比例不断攀升,如东部某省2016年、2017年、2018年边报边用比例分别为19.1%、23.6%、45.8%。

  用农村道路包装,即在执法检查、年度变更调查等工作中,将不符合农村道路条件的公路、城镇村道路包装为农村道路,试图蒙混过关。这种行为一经查实,一般定性为未报即用。

  临时用地监管不到位。一是管理缺位。督察发现,修建道路配套的预制场、工棚等符合条件的临时用地,不少存在手续办理不及时、不规范甚至不办理的现象。以东部某省为例,初步统计,约四成混凝土预制场、工棚等临时用地手续为督察组进驻前后补办,约两成为督察组发现后补办,约一成虽有临时用地批复,但未签订复垦协议或未缴纳复垦保证金。例如,某铁路于2015年12月动工建设,需临时使用某县土地819.63亩,截至2017年12月底,仍有632.98亩未办理临时用地手续,占比达77.2%。

  二是监督缺乏。规划选址时保护优先意识淡薄,大面积占用耕地甚至基本农田。例如,某市为修建省道,在180亩耕地上取土,其中涉及基本农田171.75亩。

  三是复垦缺失。制梁场、拌合站等场地深度硬化,有的建设了变电站、铁塔等永久性设施,部分用地甚至浇筑了深达10米的砼桩基或厚达1米的砼场地,复垦难度很大。除铁路制梁场外,已建成公路的取土坑等用地未办理征地手续,挖坑较深,治理复垦难度较大,部分甚至难以整治为养殖用地,工程完工后大多成为废弃坑塘。例如,某区435亩永久基本农田(非新划入)现状为省道等道路取土坑,道路已建成通车多年,但取土坑却未复垦。

  违法用地存在较大负面导向作用

  道路交通类项目不少是国家和省级重点工程项目,在用地方面具有导向作用,其违法用地可能会造成更大的影响和危害。

  违法性质严重,有损政府公信力和执行力。从违法类型看,未报即用是“主流”。从违法主体看,地方各级政府(园区管委会)是“主角”。从土地取得方式看,违规预征或以租代征是“主渠道”。这种严重的土地违法行为,扰乱了土地管理秩序,侵害了农民合法土地权益,破坏了政府形象,损害了政府公信力和执行力,形成了负面引导和示范作用,影响社会稳定。

  占用损毁耕地,一定程度上冲击了耕地保护红线。从地类看,耕地是道路交通类项目违法用地主要“受害者”,不仅被道路违法占用,也被以临时使用为名大量损毁。道路交通类项目违法占地中六成左右是耕地,配套的制梁场、拌合站等占用的耕地本该是临时使用,用后复垦,但实际多数场地现状为建设用地。为了施工需要,在永久基本农田上挖坑取土、破坏耕作层现象仍时有发生。这些地块已基本丧失耕作功能,但仍作为耕地和永久基本农田管理,造成了耕地隐性流失。

  违法行为查处落实难,影响了法律的严肃性、权威性。基层自然资源主管部门往往难以对道路交通类项目违法用地立案查处,尤其是省级及以上重点工程项目违法用地。部分非重点工程项目即使立案查处了,大多也是补办用地手续了事,处罚标准较低,没收和退还土地更难以实现。在对责任人的处理上,往往对决策者处理少,对执行者处理多,没有产生“震慑一片”的法律效果。虽然近年来相关部委多次专门发文进一步加强和改进公路、铁路项目建设用地服务和监管,省级亦出台了配套文件,均明确坚决追究负有领导责任的政府负责人的责任,但在实际工作中往往失之于宽、失之于软,法律的严肃性、权威性打了折扣。

  处罚难以落实,加大了自然资源主管部门失职、渎职风险。违法用地问题也是审计部门和各级检察机关关注的重点,审计署曾专门提出交通运输重点工程违法用地查处不到位问题。近一两年来,多地检察机关对自然资源主管部门查处不到位问题提出了公益诉讼,有的甚至追究了失职、渎职责任。在道路交通类项目违法用地屡禁不止的情况下,市、县两级自然资源主管部门审批、执法等岗位被追究责任的风险加大,直接影响系统形象和职业安全。

  发展路径依赖是违法用地根本原因

  从近年来督察情况看,道路交通类项目违法用地频发,主要源于长期以来地方盲目求大求全的落后理念和发展惯性,政治意识不强、依法行政水平不高、法治意识淡薄。

  没有牢固树立新发展理念。一些地方政府“唯GDP论”的发展观念尚未根本转变,发展路径依赖严重,新发展理念停留在口头上而未落实到行动上,依旧重视拉框架、铺摊子。同时,“因公违法”“良性违法”易被法律宽容、利国利民易于向上级部门解释开脱、“做善事”违法用地群众不反对等错误认识大行其道,甚至将违法占地建设基础设施的教训当经验,计划指标一般优先保障工业、商业等能够直接形成税收的项目,对道路交通类项目用地保障意识不足。

  受利益驱动规避用地审批。当前,一些地方城乡建设用地规模已接近或突破“天花板”,发展的空间约束不断增强,舍不得为市政道路等预留规划空间。有的地方耕地后备资源几近枯竭,异地占补平衡指标价格又越来越高,落实耕地占补平衡难度不断增大,加之征地补偿安置费用等征地成本不断上涨,一些项目急于开工,地方认为违法用地成本低,出于利益上的考虑,便选择规避用地报批手续。

  “开绿灯”“特殊化”一定程度上导致道路交通类项目违法用地高发。道路交通类项目尤其是省级及以上重点工程项目,对地方经济社会发展意义重大,高层高度重视,地方领导关心,纵容、默许甚至要求相关部门为这些项目违法用地“开绿灯”。督察发现一些地方将市政道路包装为农村道路,在项目立项、开工等环节实行“容缺审批”“模拟审批”等。在落实违法责任追究时,实际处理的多为项目建设单位负责土地征用的工作人员,负有领导责任的人员往往逍遥法外,在责任追究上搞“特殊化”。

  疏堵结合方能根治顽疾

  根治道路交通类项目违法用地问题,应以习近平生态文明思想为统领,落实“严起来”的要求,疏堵结合,一方面做到源头严防、过程严管、后果严惩,另一方面要妥善解决项目用地报批中存在的问题,保障项目及时顺利落地。

  以习近平生态文明思想为统领,深入贯彻落实党中央、国务院土地管理相关重大决策部署。深入学习、深刻领会习近平生态文明思想和习近平总书记关于自然资源管理的重要论述,充分认识土地等自然资源在生态文明建设全局中的根本性、基础性、战略性作用,从“两个坚决维护”的政治高度,切实落实最严格的耕地保护制度。牢固树立“绿水青山就是金山银山”的绿色发展观,自觉践行“节约优先、保护优先、自然恢复为主”的方针,着力推动形成节约资源和保护生态的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式。深入落实《中共中央国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》,把耕地作为重要的生态空间,探索耕地保护和生态保护统筹协调的实践路径,加快落实耕地数量、质量、生态“三位一体”保护。

  落实执法监管共同责任机制,规范项目用地行为。首先,强化日常监管,探索分级管理。督察机构监管省级及以上重点工程项目用地情况,省级及设区市级人民政府各自监管下一级政府重点工程项目用地情况。借助遥感监测等信息化手段,加强对重点工程项目的跟踪服务和监管,强化源头监控,减少道路交通类项目尤其是重点工程项目违法用地的发生,切实将违法用地“发现在初始,解决在萌芽”。

  其次,完善执法监管长效机制,细化落实土地管理共同责任机制。将土地执法监管成效纳入政府年度考核体系,从根本上遏制违法用地情况的发生。进一步加大对违法用地行为的查处力度,严格追究相关责任人违法用地法律责任,协调纪检监察部门加大相关案件查处执行力度。

  改进道路交通类项目用地审批模式,化解“程序性”违法。按照“放管服”改革要求,对土地利用总体规划已预留空间的道路交通类项目,继续精简审批程序,缩短审批时间。对于需要抓紧建设的省级及以上重点工程、涉及重大民生工程的项目,督促各地优先安排规划、计划指标,统筹资金人力等,尽快办理用地报批手续。(李 响)

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